Indicadores comunales para el seguimiento de los DESC
Intervención del señor Vicepresidente de la República doctor Francisco Santos Calderón en la instalación del grupo de trabajo interinstitucional sobre indicadores DESC
Bogotá, Noviembre 4 de 2005
Hace pocos días tuve la oportunidad de participar en Nueva York en la reunión de seguimiento de los Objetivos del Milenio, pactados entre los 180 países que constituyen las Naciones Unidas para reducir a la mitad, de aquí al año 20015 los actuales índices de pobreza extrema y del hambre. Lo anterior, con otros objetivos en educación, salud y medio ambiente, en general un reconocimiento de las naciones de la urgencia de hacer de la lucha contra la pobreza un imperativo ético, social, político y económico.
El estado colombiano asumió como compromiso prioritario esas Metas de Desarrollo del Milenio, compromiso ratificado por el Presidente Álvaro Uribe y que se enfoca hacia el restablecimiento y la efectiva garantía de los derechos sociales fundamentales para miles de colombianos hoy inmersos en la pobreza.
Los Derechos Humanos, dentro de los cuales se incluyen los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) comprenden ámbitos como la libertad de participación política en las decisiones sociales. Y se encuentran entre los elementos constitutivos del desarrollo humano, concebido como la garantía de las condiciones de justicia e igualdad para que todos puedan desplegar sus capacidades, aportando a su propio desarrollo y sumarse al torrente de energías que producen la riqueza y desarrollo colectivos.
Desde el mismo momento en que el presidente Álvaro Uribe Vélez asumió la Presidencia de la República señaló que el centro de la estrategia del Estado sería la política de Defensa y Seguridad Democrática, enfocada en combatir los factores generadores de violencia y que ello implicaba también proporcionar mejor calidad de vida para los colombianos.
En el Plan Nacional de Desarrollo “Hacia un Estado Comunitario” 2002-2006 está el plan de acción de la política de reactivación social que se desarrolla a través de las siete herramientas de equidad, dirigidas a impulsar y garantizar el desarrollo humano y social de la población.
La equidad es otro atributo y otra referencia para evaluar la calidad del desarrollo que nos hemos propuesto los colombianos y que recoge el Plan de Desarrollo. Los informes de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas han sido reiterativos en que el desarrollo está fundado en la vigencia de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y que existen principios fundamentales y medidas que son comunes a todos los derechos tales como la ausencia de discriminación, garantizando un trato igual a todas las personas; el progreso adecuado, dedicando recursos y esfuerzos a la prioridad de los derechos; la participación verdadera, permitiendo que las personas participen en la adopción de decisiones que afecten su bienestar y el recurso efectivo, velando por que se indemnice a las personas cuyos derechos fueron vulnerados.
Esta Administración se ha propuesto la búsqueda de una sociedad más equitativa en la que todos los colombianos se beneficien de los frutos del crecimiento económico y la seguridad, y hacia allá está dirigido el objetivo de la Reactivación Social. Para lograrlo el Gobierno dedica los mayores esfuerzos a la política de Reactivación Social. Sumando la totalidad de las apropiaciones, incluidas las asociadas al Sistema General de Participaciones (SGP) y a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del orden Nacional, la reactivación social ha recibido cerca de 66% de los recursos de inversión de las vigencias fiscales 2003-2005.
Como resultado de los altos niveles de ejecución de estos recursos y del cumplimiento efectivo de buena parte de las metas relacionadas con éstos, se ha venido presentando un mejoramiento continuado y sostenido de los principales indicadores de pobreza y de las condiciones de vida de la población, los cuales registran el nivel más bajo de los últimos 7 años. Entre los años 2002 y 2004 la indigencia se redujo en 4,2 puntos porcentuales pasando de 21,1% a 16,9%. Y se ha registrado una disminución de la pobreza de 5,2 puntos porcentuales, pasando de 57,8% a 52,6% entre 2002 y 2004. Así mismo, los indicadores en los ámbitos urbano y rural mantienen la tendencia decreciente del total nacional.
En cuanto a las principales herramientas de equidad, a lo largo del cuatrienio la oferta de educación básica se ha incrementado en 1.085.015 cupos, llegando en 2005 a un total de 8.893.125 estudiantes en colegios públicos, gracias al trabajo coordinado con las secretarías de educación departamental y municipal. Con lo anterior, las cifras del periodo revelan que la cobertura bruta pasó de 82% en 2002 a 88% en 2005. Del total de cupos generados, la población vulnerable es beneficiaria del 27% (cerca de 300 mil alumnos) bajo el sistema de educación contratada. Incluyendo la matrícula privada, el total de niños y jóvenes en el sistema educativo supera los 10,7 millones de alumnos. Se destaca la reducción en la tasa de deserción escolar, cuya meta para el cuatrienio es llegar a 6,3% y que ha caído de 7,19% a 6,45% entre 2002 y 2005.
Igualmente se han realizado grandes esfuerzos en los temas de acceso y calidad en la prestación de los servicios de salud, cobertura del Sistema General de Seguridad Social en Salud, condiciones de vida de la niñez, la juventud y la familia, empleo y condiciones laborales.
Se ha ofrecido atención a las víctimas de la violencia, en particular a los desplazados, protección a los desempleados y se ha fortalecido la capacitación laboral. Con la creación del Sistema de Protección Social en 2002, se introdujeron nuevas herramientas que han contribuido a prevenir, reducir y mitigar los efectos de las crisis económicas, especialmente sobre la población más pobre. Con este mismo fin, es importante destacar algunas de las iniciativas legislativas impulsadas por el Gobierno y el Congreso como lo son las reformas al sistema pensional (Ley 797 de 2003, proyecto de acto legislativo 034, 127 acumulados de 2004 Cámara, 11 de 2004 Senado), el mejoramiento de las condiciones de empleabilidad (Ley 789 de 2002), la normalización y regulación del sector (790 y 789 de 2002) y el tratamiento total de pacientes que padecen enfermedades catastróficas (Ley 205 de 2005), entre otras disposiciones normativas.
De esta manera, en lo corrido de la administración se ha ampliado la cobertura del Régimen Subsidiado en Salud en cerca de 5 millones de afiliados y la cobertura del Régimen Contributivo en Salud en 1,7 millones de personas, con lo cual actualmente el Sistema General de Seguridad Social en Salud atiende a más de 30,5 millones de beneficiarios, 70% de la población total.
Así mismo, la reforma laboral, implementada en 2003, ha contribuido de manera importante a la recuperación de los indicadores y las condiciones laborales. Por su parte, la tasa de desempleo promedio anual pasó de 15,3% en agosto de 2002 a 12,3% en el mismo mes de 2005. Adicionalmente, cabe destacar el mejoramiento de la calidad del empleo, lo cual se refleja en el crecimiento, desde 2002, de las afiliaciones a cajas de compensación (25,3%), régimen contributivo (12,8%) y riesgos profesionales (19,7%).
Esto para mencionar sólo algunos aspectos de los avances en materia de protección y garantía de los Desc como parte de las obligaciones del Gobierno Nacional. Por supuesto que estas cifras deben ser objeto de seguimiento y evaluación a través de un sistema de indicadores que sea concertado entre las diferentes instituciones del Estado en donde los organismos de control tengan una participación plena.
Por mandato de la Presidencia de la República, a la Vicepresidencia, le corresponde liderar la política de Derechos Humanos tanto en materia de prevención, garantía, respeto como en la generación de una cultura y el seguimiento de los derechos humanos desde una visión integral.
En este sentido, la Vicepresidencia de la República ha venido impulsando a través del Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario una política integral para contribuir al mejoramiento de los niveles de respeto, protección y garantía de los derechos humanos y la aplicación del Derecho Internacional Humanitario y atender las consecuencias de las violaciones de los derechos fundamentales.
En este contexto, el Programa Presidencial y el Observatorio de Derechos Humanos ha desarrollado un proceso de investigación, orientado a contar con un diagnóstico y unas herramientas técnicas para hacer un seguimiento permanente del estado de implementación de los Derechos Económicos Sociales y Culturales (Desc) en el país.
El Estado debe estar en capacidad de medir el avance en la realización de los derechos y ello debe manifestarse en la evaluación de las políticas públicas dirigidas a prevenir la marginalidad de los más pobres e invertir la mayor proporción de recursos y oportunidades en sufragar necesidades de los menos favorecidos.
En esta perspectiva, se hace indispensable contar con un dispositivo integral de indicadores sobre Desc que se oriente a incluir la medición de las políticas que incorporan los principios fundamentales de los derechos, como son el derecho a la no discriminación y el derecho a la participación ciudadana real y reflejar el impacto de las medidas adoptadas para garantizar el avance de los Desc y el volumen de los recursos destinados a tal efecto. La evaluación de las normas sociales, la generación de instituciones y la construcción de un entorno económico propicio hacen parte también del sistema de observación de los procesos que el Estado y la sociedad producen para garantizar los derechos.
Se trata entonces de generar información que envíe señales sobre la forma de realizar mejor las libertades humanas, como el derecho a vivir liberado de la miseria, del temor y de la discriminación. Además, se debe estar en capacidad de leer las privaciones relacionadas con las necesidades económicas y sociales más básicas, como tener una vida larga y saludable, estar bien informado, disponer de los recursos necesarios para tener un nivel de vida digno, ser incluido en la vida social y comunitaria.
Se requiere adicionalmente determinar la influencia de los diferentes actores en la realización de los derechos y evaluar si están cumpliendo sus obligaciones en ese sentido. En el caso del Estado, esas obligaciones están previstas en la Constitución Nacional, la legislación y las normas del derecho internacional, que sirven de marco para la determinación de indicadores de responsabilidad jurídica.
Es desde allí que los indicadores Desc pueden dar luces para la creación de instrumentos normativos y de promoción de una cultura de los derechos humanos en los distintos niveles territoriales en los cuales se desarrolla la política pública.
La determinación de puntos de referencia que nos proporcionen estos indicadores puede ser un instrumento útil para acordar el ritmo adecuado de progreso. Para ello, es menester que el Estado no se limite a la declaración de objetivos de política muy generales. Sin duda, es mucho más conveniente promover consensos entre el Estado y la sociedad civil alrededor de parámetros ineludibles. De ahí la importancia de acuerdos, en los cuales ha participado Colombia, como el ya mencionado de los “Objetivos del Milenio” que precisan las metas a las cuales se compromete el Estado Colombiano en periodos de tiempo muy concretos. De esta manera las declaraciones programáticas se convierten en mesurables y supervisables.
Además, el establecimiento de puntos de referencia permite que la sociedad civil y el Estado lleguen a acuerdos sobre el ritmo y la intensidad que consideran adecuada en la implementación progresiva de los Desc. Si se vulnera un derecho, debe existir la obligación de remediar el daño. Los remedios no siempre tienen un carácter judicial, ni se obtienen por medio de tribunales. Pueden ser administrativos, e incluso pueden consistir en una garantía oficial de que no se repetirá la vulneración. Se necesitan indicadores para evaluar si hay o no remedios efectivos.
También se contribuye, con una claridad sobre el avance de los Desc, a garantizar la sostenibilidad de esos derechos y su progreso permanente mediante normas sociales, instituciones, leyes y un entorno económico propicio. Las estadísticas en cada una de esas esferas pueden ayudar a evaluar en qué medida se está garantizando ese acceso seguro.
Para garantizar el acceso seguro a los Desc, se requiere constituir una opinión pública favorable a ellos y la extensión de regulaciones sociales que faciliten el control y la promoción por parte de los ciudadanos a derechos que gozaran así de legitimidad y consenso social. Se trata de incursionar en el ámbito de la cultura y por eso se requiere de acciones persistentes y de largo plazo.
La garantía de acceso seguro a los Desc también está definida por la capacidad de la infraestructura institucional para responder a las demandas sociales y la calidad de la oferta de esas instituciones. Los indicadores Desc contribuirán a evaluarlas, trascendiendo el registro de las precariedades para situarse en la esfera de las fortalezas y vacíos de la oferta institucional. Este tipo de evaluación cobra su verdadera dimensión en el ámbito de la construcción de indicadores locales y sectoriales.
El otro camino que ofrece elementos para juzgar sobre el acceso seguro a los derechos está relacionado con las condiciones de la política económica y social que generan un entorno que hace propicia u obstaculiza el avance. El país cuenta hoy con sistemas estadísticos macro-económicos que posibilitan un seguimiento continuo de las grandes tendencias del desarrollo de la economía y facilitan enormemente la evaluación de nuestra situación respecto de los Desc.
Además, aportan a la búsqueda de consenso social y a la legitimidad de las decisiones que deban adoptarse frente a la definición de prioridades en una realidad de recursos siempre insuficientes para atender las demandas sociales.
La observación y análisis de los Desc conserva un marco común que puede adoptarse en la creación de indicadores respecto de todos los derechos humanos. De ahí que es recomendable que el monitoreo de los Desc haga parte de los dispositivos institucionales y metodológicos que se establezcan para el conjunto de los Derechos Humanos.
En este sentido, hoy estamos también ante un hecho relevante. La socialización del informe de la primera Fase de este estudio sobre los Desc, el cual presenta un panorama general del cumplimiento de los Derechos Sociales Fundamentales en Colombia, fue la oportunidad para renovar la búsqueda de acuerdos entre los diferentes organismos del Estado que velan porque los Desc sean una realidad universal para los colombianos.
Son numerosos los esfuerzos de distintas entidades en esta área. La Defensoría del Pueblo ha sido pionera en el estudio y la fundamentación del estado de los derechos a la educación y la salud, cuyos resultados son conocidos y tiene en marcha los referidos a otros derechos sociales como la vivienda, el empleo y la alimentación. Los organismos de control, la Procuraduría General de la República y la Contraloría General también han impulsado un seguimiento sistemático de los resultados de las políticas públicas relacionadas con los derechos.
El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane) ha avanzado en la consolidación de metodologías y proyectos de modernización y colectivización de las estadísticas públicas con iniciativas como la del “Pendes” (Plan estratégico nacional de estadísticas) que desarrolla el primer proyecto de construcción estadística colectiva entre las entidades públicas y privadas. El Departamento Nacional de Planeación por su parte cuenta con los instrumentos y la información para la producción permanente de indicadores acerca del impacto de las políticas nacionales y de las perspectivas para su diseño. Los Ministerios encargados de las más importantes políticas públicas relacionadas con los Desc, tales como los Ministerios de Educación, de Protección Social y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo despliegan permanentes esfuerzos por profundizar la intervención y cualificar la información y las herramientas técnicas que les permitan elevar permanentemente la calidad de su labor.
Están entonces dadas las condiciones para conformar un grupo de trabajo interinstitucional a nivel estatal que se encargue de unificar todos estos esfuerzos y de proporcionar un cuadro de indicadores comunes para el seguimiento de los Desc que permitan optimizar las políticas públicas que aportan al desarrollo humano y que profundizan el proyecto democrático. Este grupo de trabajo estaría en la base del impulso de una política de Estado de mediano y largo plazo bajo la forma de un amplio acuerdo interinstitucional que establezca un plan de trabajo y un cronograma común para el impulso de esta actividad que tanta importancia tiene para la acción del Estado y para el bienestar de la población.
Llamo entonces a dar paso hacia la celebración de acuerdos políticos y técnicos entre nuestras instituciones para implementar un sistema común de seguimiento a los Desc, en la seguridad de que así elevaremos la calidad de las políticas públicas que buscan el bienestar de los colombianos.